De EU Commissie doet specifieke aanbevelingen aan de lidstaten

De Europese Commissie heeft op 13 juli 2022 het derde jaarverslag over de rechtsstaat gepubliceerd. Het verslag kan niet los worden gezien van de invasie van Oekraïne door Rusland, die nogmaals aantoont hoe belangrijk de eerbiediging van de democratische waarden, de mensenrechten en de rechtsstaat is.

Het bevat een overzicht van de trends in de EU als geheel en 27 landenhoofdstukken over de ontwikkelingen in elke lidstaat sinds juli 2021. Het verslag van dit jaar bevat voor het eerst specifieke aanbevelingen voor elke lidstaat, zoals voorzitter Von der Leyen had aangekondigd in haar toespraak over de Staat van de Unie 2021. De aanbevelingen beogen de lidstaten aan te moedigen lopende of geplande hervormingen door te voeren en in kaart te brengen op welke gebieden verbetering nodig is.

Net als bij de vorige edities worden in dit verslag de ontwikkelingen op vier belangrijke gebieden voor de rechtsstaat nader bekeken: de justitiële stelsels, het kader voor corruptiebestrijding, pluriformiteit en vrijheid van de media, en andere institutionele kwesties in verband met controles en waarborgen. Uit het verslag blijkt dat in een groot aantal lidstaten de hervormingen van de rechtsstaat zijn voortgezet om de in de twee voorgaande edities vastgestelde problemen te verhelpen. Tegelijkertijd blijven in sommige lidstaten structurele problemen bestaan.

In dit verslag wordt follow-up gegeven aan de kwesties die in eerdere verslagen waren vastgesteld, het verdiept de beoordeling van de Commissie en het bevat ook opmerkingen over aangelegenheden zoals publieke media, het gebruik van spyware en de uitvoering van uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Voornaamste bevindingen en aanbevelingen. Justitiële hervormingen. Justitiële hervormingen stonden het afgelopen jaar hoog op de politieke agenda. Een groot aantal lidstaten is de weg ingeslagen van ingrijpende hervormingen om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te versterken; de hervormingen hebben onder meer betrekking op de samenstelling en de bevoegdheden van de raden voor de rechterlijke macht, het verbeteren van de procedures voor de benoeming van rechters en het versterken van de autonomie van het openbaar ministerie. De lidstaten hebben ook maatregelen ingevoerd om de efficiëntie en de kwaliteit van de rechtspleging te verbeteren, aan de hand van onder meer verdere digitalisering van de justitiële stelsels en vereenvoudiging van de toegang tot de rechter.

Tegelijkertijd blijven in enkele lidstaten structurele problemen bestaan wat betreft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. In sommige lidstaten zijn er problemen op het gebied van benoemingen in hogere rechtbanken en voor functies als voorzitter van een rechtbank. In andere lidstaten bestaat bezorgdheid over de onafhankelijkheid of de autonomie van het openbaar ministerie en wordt gebruikgemaakt van tuchtprocedures om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in te perken.

Om deze kwesties aan te pakken, wil de Commissie de lidstaten met de aanbevelingen onder meer aanmoedigen ervoor te zorgen dat de rechterlijke macht nauwer wordt betrokken bij benoemingsprocedures, te zorgen voor meer autonomie voor het openbaar ministerie en te voorzien in voldoende middelen voor de justitiële stelsels.

Kaders voor corruptiebestrijding. De EU blijft een van de minst corrupte regio's ter wereld. Sinds juli 2021 hebben veel lidstaten nieuwe strategieën voor corruptiebestrijding vastgesteld of bestaande strategieën herzien of zijn zij bezig deze te herzien. Verschillende lidstaten hebben de bestaande kaders in overeenstemming gebracht met de internationale normen inzake corruptiebestrijding en het EU-recht. De meeste lidstaten beschikken over uitgebreide wetgeving waarbij het strafrechtstelsel wordt voorzien van de nodige instrumenten om corruptie te bestrijden. Veel lidstaten hebben maatregelen genomen om de capaciteit van de met vervolging belaste nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor corruptiebestrijding te vergroten door te voorzien in bijvoorbeeld extra middelen of extra opleiding.

Corruptie blijft echter een ernstig punt van zorg voor de EU-burgers. Zo blijkt uit de Eurobarometer over corruptie van 2022 dat volgens 68 % van de burgers corruptie wijdverbreid is in hun land. In sommige lidstaten duren onderzoeken naar en vervolgingen in corruptiezaken lang en ontbreekt het nog steeds aan rechterlijke uitspraken, met name in zaken op hoog niveau. In alle lidstaten bestaat voor ambtenaren een verplichting tot openbaarmaking van activa en belangen, maar deze verplichtingen verschillen wat betreft de reikwijdte, transparantie en toegankelijkheid van de openbaar te verstrekken informatie, alsook wat betreft de mate en doeltreffendheid van de controle en de handhaving ervan.

Wat de kaders voor corruptiebestrijding betreft, heeft de Commissie aanbevelingen gedaan met betrekking tot de versterking van de preventieve kaders (bijvoorbeeld de regels op het gebied van lobbywerk en belangenconflicten) en tot waarborging van doeltreffend onderzoek naar en daadwerkelijke vervolging van corruptiezaken.

Vrijheid en pluriformiteit van de media. Zowel de COVID-19-pandemie als de Russische oorlog tegen Oekraïne hebben aangetoond dat journalisten een cruciale rol spelen bij het controleren van feiten en het informeren van burgers. Op basis van recente initiatieven van de Commissie hebben verscheidene lidstaten maatregelen genomen of aangescherpt of overwegen zij maatregelen te nemen om de veiligheid en arbeidsomstandigheden van journalisten te verbeteren. Sinds het laatste verslag hebben verschillende lidstaten inspanningen geleverd om de transparantie van media-eigendom te verbeteren. Er blijft bezorgdheid bestaan over het gebrek aan transparantie bij de verspreiding van overheidsreclame, belangenconflicten en belemmeringen in verband met de toegang tot openbare documenten. Dit zijn enkele van de wezenlijke elementen die in het verslag aan de orde worden gesteld en waaraan aandacht moet worden besteed.

Voor het eerst wordt in het verslag ook gekeken naar de publieke media, en daarbij wordt hun bijzondere rol voor de samenleving en de democratie erkend. Er zijn waarborgen nodig om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de publieke media wordt beschermd en dat de financiering door de overheid toereikend is en niet wordt gebruikt om politieke druk op deze media uit te oefenen, zoals is bepaald in Europese normen.

De bevindingen van het verslag zijn gebaseerd op een reeks bronnen, waaronder de monitor voor de pluriformiteit van de media (MPM 2022), het platform voor de bescherming van de journalistiek en de veiligheid van journalisten van de Raad van Europa en het platform “Mapping Media Freedom”.

De Commissie heeft een aantal aanbevelingen gedaan die onder meer betrekking hebben op de transparante en eerlijke toewijzing van overheidsreclame, het onafhankelijke bestuur van de publieke media en maatregelen om de veiligheid van journalisten te verbeteren. De aanstaande wet inzake mediavrijheid zal tot doel hebben een aantal van kwesties die in de verslagen over de rechtsstaat aan de orde zijn gesteld, aan te pakken.

Institutionele controles en waarborgen

De lidstaten hebben de kwaliteit van hun wetgevingsprocessen verder verbeterd, een trend die reeds in de verslagen over de rechtsstaat 2020 en 2021 was geconstateerd. De grondwettelijke hoven spelen nog steeds een belangrijke rol in het systeem van controles en waarborgen, onder meer in de vorm van toezicht op noodmaatregelen, maar ook op andere gebieden zoals verkiezingen. De status van mensenrechteninstellingen, ombudspersonen en andere onafhankelijke autoriteiten is in sommige lidstaten verder versterkt. In de meeste lidstaten is het klimaat voor het maatschappelijk middenveld gunstig.

(Foto Claudio Centonze/© European Union - 2020)

Věra Jourová geeft leiding aan de werkzaamheden van de EU Commissie op het gebied van waarden en transparantie, met inachtneming van de rechtsstaat

In sommige lidstaten bestaat er echter nog steeds geen formeel kader om belanghebbenden te raadplegen, wat een punt van zorg is, en maatschappelijke organisaties ondervinden nog steeds moeilijkheden in verband met onder meer financiering, een negatief narratief en beperkingen van hun operationele ruimte. Voor het eerst wordt in het verslag ook gekeken naar de uitvoering door de lidstaten van de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het verslag bekijkt ook hoe de systemen van controles en waarborgen van de lidstaten reageren op het gebruik van spyware. Het gebruik van dergelijke instrumenten houdt weliswaar verband met de nationale veiligheid, maar het moet onderworpen zijn aan nationale controles en waarborgen.

Om een aantal van deze kwesties aan te pakken, heeft de Commissie aanbevelingen gedaan met betrekking tot onder meer de betrokkenheid van belanghebbenden bij het wetgevingsproces, de oprichting en werking van geaccrediteerde nationale mensenrechteninstellingen en de waarborging van een open operationeel kader voor het maatschappelijk middenveld.

Enkele reacties van leden van de Commissie:

Věra Jourová, vicevoorzitter voor Waarden en Transparantie: “De rechtsstaat blijft een hoeksteen van de democratie. De oorlog van Rusland in Oekraïne herinnert ons nog maar eens aan het belang van onze inspanningen om de rechtsstaat in de EU en daarbuiten te handhaven en te bevorderen. Uit het verslag van dit jaar blijkt dat er vooruitgang wordt geboekt met het debat over de rechtsstaat in Europa naarmate de lidstaten verbeteringen doorvoeren en kwesties in verband met de rechtsstaat aanpakken. Jammer genoeg blijft in sommige lidstaten op bepaalde punten bezorgdheid bestaan, met name over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Het verslag gaat voor het eerst ook in op de publieke media. Er zijn meer waarborgen nodig om ervoor te zorgen dat de onafhankelijkheid van de publieke media wordt beschermd en dat de financiering door de overheid toereikend is en niet wordt gebruikt om politieke druk uit te oefenen op deze media. Vandaag zetten we op dat gebied verdere stappen door aan te bevelen hoe de situatie op het gebied van de rechtsstaat in de hele EU kan worden verbeterd. Ik roep de lidstaten op de aanbevelingen op te volgen, een ernstig debat aan te gaan en actie te ondernemen.”


(Foto © European Union - 2020)

Didier Reynders EU-commissaris voor Justitie en Consumentenzaken. (1958) is een Belgisch politicus van de Mouvement Réformateur (MR). Tussen 1999 en 2019 was hij 20 jaar lang onafgebroken minister in de Belgische federale regering

Commissaris voor Justitie, Didier Reynders: “De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland jegens Oekraïne toont aan dat het beschermen en bevorderen van de rechtsstaat belangrijker is dan ooit. De EU kan maar geloofwaardig blijven als we zelf de rechtsstaat handhaven en de rechtsstaatcultuur blijven versterken. Ik ben blij dat ons verslag aan deze doelstelling bijdraagt. Het zorgt er mede voor dat vooruitgang wordt geboekt met belangrijke hervormingen in de lidstaten. Vandaag brengen we niet alleen verslag uit over de situatie op het gebied van de rechtsstaat. We bevelen ook constructieve manieren aan om de rechtsstelsels te verbeteren, de strijd tegen corruptie op te voeren en te zorgen voor vrije en onafhankelijke media en sterke controles en waarborgen.”

Volgende stappen. De Commissie verzoekt het Europees Parlement en de Raad nu de algemene en landenspecifieke debatten op basis van dit verslag voort te zetten. Daarnaast roept zij de nationale parlementen en andere belangrijke actoren, waaronder het maatschappelijk middenveld, op de nationale dialoog over de rechtsstaat voort te zetten. Tot slot verzoekt de Commissie de lidstaten de in het verslag genoemde problemen aan te pakken en staat zij klaar om hen bij hun inspanningen daartoe, ook bij het uitvoeren van de aanbevelingen, bij te staan.

Achtergrond. De rechtsstaat is van essentieel belang voor elke burger en elk bedrijf in de EU, aangezien zij eerbiediging van de grondrechten en -waarden en de toepassing van het EU-recht waarborgt en een investeringsvriendelijk ondernemingsklimaat bevordert. Het is een van de fundamentele waarden waarop de EU gestoeld is.

Het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat is het resultaat van een nauwe dialoog met nationale autoriteiten en belanghebbenden. Het beschrijft de situatie voor elke lidstaat op objectieve en onpartijdige wijze en telkens met betrekking tot dezelfde thema's. Bij de kwalitatieve beoordeling door de Commissie ligt de nadruk op belangrijke ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds de vaststelling van het tweede verslag in juli 2021. De coherentie wordt gewaarborgd door dezelfde methode toe te passen op alle lidstaten, zonder de proportionaliteit ten aanzien van de ontwikkelingen uit het oog te verliezen. De beoordeling in de landenhoofdstukken is opgesteld conform de reikwijdte en methode zoals bijgewerkt na overleg met de lidstaten.

Het verslag vormt de kern van het rechtsstaatmechanisme. Het mechanisme is een jaarlijkse cyclus om de rechtsstaat te bevorderen en te voorkomen dat problemen ontstaan of erger worden. Het doel van het mechanisme is preventief. Het staat los van de andere elementen van het rechtsstaatinstrumentarium van de EU en is geen vervanging van de op het Verdrag gebaseerde mechanismen waarmee de EU kan reageren op ernstigere kwesties in de lidstaten die verband houden met de rechtsstaat. Die instrumenten omvatten inbreukprocedures en de procedure ter bescherming van de fundamentele waarden van de Unie uit hoofde van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

Met specifieke aanbevelingen voor elke lidstaat vormt de derde editie van het verslag de volgende stap in de investering van de Commissie in de rechtsstaat. De aanbevelingen zijn opgesteld op basis van de beoordelingen in de landenhoofdstukken en de dialoog met de lidstaten en met volledige inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling. Bij het opstellen ervan heeft de Commissie er nauwlettend op toegezien dat zij steeds gericht zijn en verankerd in de Europese normen en dat zij rekening houden met de nationale justitiële stelsels. Daarnaast wordt gezorgd voor consistentie en synergieën met andere processen, zoals het Europees Semester, het conditionaliteitsregime voor de begroting en de herstel- en veerkrachtfaciliteit. In volgende edities van het verslag over de rechtsstaat zal worden nagegaan welk gevolg aan de aanbevelingen is gegeven. De aanbevelingen moeten worden gelezen in samenhang met de beoordelingen in de landenhoofdstukken waarin specifieke punten van zorg nader worden bekeken en die bedoeld zijn om de lidstaten een leidraad te bieden bij de te nemen maatregelen om die kwesties aan te pakken.

De uitdagingen op het gebied van de vrijheid en pluriformiteit van de media die in eerdere verslagen over de rechtsstaat aan het licht zijn gekomen, hebben geleid tot verschillende recente EU-initiatieven, waaronder een aanbeveling over de veiligheid van journalisten en een pakket maatregelen om onrechtmatige rechtszaken tegen publieke participatie aan te pakken. De Commissie werkt aan een voorstel voor een Europese wet inzake mediavrijheid.