Kritische toespraak van Johan Remkes commissaris van de Koningin

Uitgesproken door commissaris van de Koningin Johan Remkes tijdens de nieuwjaarsbijeenkomst op 11 januari 2013, te Haarlem.

Kudos voor Noord-Holland?

'Het is mij, dames en heren, een groot genoegen u namens het college van Gedeputeerde Staten en namens Provinciale Staten welkom te heten op deze nieuwjaarsreceptie van onze provincie Noord-Holland. Allereerst wens ik u en de uwen vanzelfsprekend een voorspoedig, gezond en veilig 2013 toe.

Kudos voor Noord-Holland? Staat er op de uitnodigingskaart. Hoe het bij u zit, weet ik niet. Maar ik heb mij moeten laten uitleggen wat kudos zijn - een soort digitale schouderklopjes voor getoonde kwaliteit of originaliteit.

Goede kwaliteit, originaliteit en nog een boel andere eigenschappen zullen we nodig hebben op weg naar - mogelijk - de provincie Noord-Holland 2.0. Waarbij 2.0 staat - u weet, dat - voor de verbeterde versie van het origineel.

Daar wil ik het dan ook met u over hebben: de bestuurlijke toekomst. Ook zal ik stilstaan bij de inhoudelijke bestuurlijke antwoorden die we de komende jaren moeten geven op een aantal maatschappelijke ontwikkelingen met ingrijpende consequenties, zoals het gebruik van internet en sociale media.

Maar voor we vooruit kijken, eerst een korte terugblik op het afgelopen jaar. Een politiek-bestuurlijk gezien tumultueus jaar, zowel landelijk als provinciaal. Provinciaal zijn er belangrijke stappen gezet in de uitvoering van het coalitieakkoord 2011-2015.

(Foto Amstelveenweb.com - 2011)

Johan Remkes, de commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland tijdens de beëdiging (2de termijn) van Jan van Zanen als burgemeester van Amstelveen op 21 juni 2011 in het provinciehuis te Haarlem

Provinciaal was het ook het jaar van het onderzoek Operatie Schoon Schip - een onderzoek naar de bestuurscultuur in de periode 2003 – 2011. Het rapport “Ondernemend bestuur” concludeert beeldend dat het hier ten provinciehuize “geen boevenbende” was. Met de ambtelijke en bestuurlijke cultuur was in algemene zin niet veel mis, wél met de bestuursstijl van enkele bestuurders.

Die conclusies waren voor mij niet echt verrassend, omdat ik gaandeweg uit sommige dossiers en verhalen van medewerkers en bestuurders uit de provincie al wel bepaalde beelden op het netvlies had gekregen. Zijn er dan geen lessen te trekken? Vanzelfsprekend wél: de aanbevelingen in het rapport zijn duidelijk. Duidelijk is ook dat die zullen worden uitgevoerd.

Het onderzoek heeft ons ook nog meer bewust gemaakt van wat er in het openbaar bestuur fout kan gaan. Een deel van de lessen was overigens al getrokken. Het college van G.S. had in een aantal opzichten de werkwijze al aangepast en in de bestuurscultuur van nu is geen plaats meer voor een bestuursstijl van toen. Ik zeg dit alles ook in het besef dat integriteit niet per kilo te koop is of per dosis is toe te dienen.

Men is integer, of men is het niet, maar er zijn wel omstandigheden, dilemma’s en grijze gebieden denkbaar waarin het vasthouden van de juiste koers lastiger is. Meer en nieuwe regels lossen in dat licht zeker niet alles op. Een verkeerd gevolg van het rapport zou ook zijn als er een bestuurscultuur zou ontstaan met risicomijdend en passief initiatiefloos gedrag. Bestuurders die op geen enkele wijze meer hun nek kunnen uitsteken, kunnen geen bijdrage leveren aan de oplossing van ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken. Het rapport concludeert niet voor niets dat met transparant “ondernemend bestuur” op zichzelf helemaal niets mis is.

Waar het dan wel om gaat is dat:

-integriteit een vanzelfsprekend onderdeel is van de organisatie- en bestuurscultuur;

-er openlijk over gesproken wordt (“het is normaal om het er soms over te hebben”);

-kritische ambtelijke adviezen op prijs worden gesteld – een constructief kritische ambtenaar is geen last, maar een zegen;

-bestuurlijk non-interventiegedrag wordt tegengegaan;

-aan de controle en verantwoording hoge eisen worden gesteld.

Integriteit vraagt om permanent onderhoud. Dat geldt voor onze organisatie, maar in feite voor alle organisaties, of ze nu onderdeel uitmaken van het publieke of private domein. In het publieke domein heb ik als commissaris – als voorzitter van G.S. en P.S.- en hebben burgemeesters en dijkgraven in dit opzicht een nadrukkelijke verantwoordelijkheid, die binnenkort ook wettelijk wordt verankerd.

Met de burgemeesters en dijkgraven zal ik in lijn met het wetsvoorstel in gesprek gaan over onze gezamenlijke verantwoordelijkheid op dit gebied. Terugkomend op de sociale media en de invloed daarvan op samenleving en bestuur: je hoeft geen groot gebruiker of kenner te zijn om te kunnen zien dat de invloed van internet en sociale media op de maatschappij gigantisch is.

Die gevolgen zijn in de eerste plaats maatschappelijk. Wie kent niet het beeld van het gezin in het restaurant dat meer oog heeft voor het smartphoneschermpje, dan voor elkaar. Wat zullen daar de langjarige effecten van zijn voor de samenleving?

De vervagende grenzen tussen arbeid en vrije tijd. Door de grootschalige toepassing van tijd- en plaatsonafhankelijk werken. Ook wij gaan dat introduceren bij de ingebruikname van ons prachtige nieuwe gebouw volgende maand. Deze manier van werken roept ook weer nieuwe vragen op; NRC-Handelsblad schreef er recent uitgebreid over.

En wat denkt u van de nieuwe eisen die het gebruik van de sociale media stellen aan de crisisbeheersing en rampenbestrijding? De van ambtelijke instanties gevraagde reactietijd op incidenten is veel en veel korter geworden. Dat vraagt om investeringen in reputatie- en crisismanagement, ook van het publieke bestuur, want we zijn er nog in lang niet alle gevallen “klaar” voor.

Van project X in Haren tot de zogenaamde Arabische Lente maakt duidelijk welke mobiliserende effecten de sociale media kunnen hebben. Dat gegeven stelt hogere en andere eisen aan de rol van communicatie bij (dreigende) maatschappelijke onrust. Een goede omgevingsanalyse en weten wat er speelt. Ook het besef, dat het een illusie is dat bestuurlijke regie en controle in alle opzichten nog mogelijk zullen zijn.

De andere kant van de medaille is dat de sociale media ook een informatiebron van formaat zijn. De kunst voor het openbaar bestuur zal zijn om daar op een effectieve manier gebruik van te maken.

Tot slot noem ik de gevolgen die de sociale media hebben op koopgedrag van burgers. De gevolgen zijn in sommige winkelstraten al zichtbaar en worden versterkt door de economische crisis. Een ander arbeidsgedrag is ook onmiskenbaar één van de oorzaken van de leegstand van kantoorgebouwen. Daarvoor moeten oplossingen worden gevonden: aan de aanbod- en nieuwbouwkant en door minder knellende eisen te stellen aan hergebruik van gebouwen.

Natuurlijk is het niet alleen kommer en kwel: het gebruik van internet en sociale media brengt ook kansen. Betere en snellere dienstverlening en informatie aan burgers en bedrijven, betrokkenheid bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en dilemma’s in een vroeg stadium.

Overigens zouden zeker bestuurders en andere overheidsdienaren - volksvertegenwoordigers acteren vanuit een andere verantwoordelijkheid - zich altijd goed moeten realiseren, dat wanneer zij zich manifesteren op de sociale media het publiek ervan uitgaat, dat zij dat doen als functionaris, nooit als privépersoon.

Mensen betrekken bij de voorbereiding van besluitvorming – en dat is iets anders dan formele inspraak! – is essentieel wil de overheid haar legitimiteit behouden. Het sluit ook aan bij een rapport van de WRR. (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid red.) “Vertrouwen in burgers” en bij het recente advies van de ROB “Loslaten in vertrouwen” over een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving.

Dat vraagt van bestuurders en volksvertegenwoordigers overigens wel het nog beter dan nu leren beheersen van de kunst van het loslaten. Niet alles meer aan de voorkant en detail willen regelen; flexibiliteit betrachten.

Dit speelt bijvoorbeeld in de vaak veel tijd vragende procedures in de ruimtelijke ordening. Als daarin onvoldoende flexibiliteit wordt betracht, dreigt de maatschappelijke dynamiek al snel de ruimtelijke dynamiek in te halen. Dat tast het gezag van het openbaar bestuur aan. Denk aan de herbestemming van waardevolle gebouwen die hun oorspronkelijke functie verliezen. Vaak wordt die bemoeilijkt door gedetailleerde regelgeving.


(Foto Amstelveenweb.com - 2011)

Het paviljoen Welgelegen aan de Haarlemmerhout in Haarlem is de locatie van de Provinciale Staten van Noord-Holland, het bestuurlijk centrum van de provincie

De bestuurlijke toekomst

In het regeerakkoord van het kabinet Rutte II staan een aantal voornemens met stevige gevolgen voor gemeenten, waterschappen en provincies. Sommige zijn wat mij betreft toe te juichen; bij andere voornemens zijn stevige kanttekeningen te plaatsen. Ik wil in dat opzicht twee krenten uit de pap halen.

In de eerste plaats het streven naar grote gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Dat streven roept bij mij zeer gemengde gevoelens op. Ik hoef er niet van overtuigd te worden, dat de gemeentelijke schaal in ons land, zeker in de Randstad, te klein is en de bestuurlijke drukte te groot. Ook niet, dat dit steeds meer begint te schuren bij de omvangrijke decentralisaties die in deze periode ook aan de orde zijn. Dat stelt in een democratisch volwaardig gelegitimeerd bestuur nieuwe eisen aan schaal en bestuurskracht.

Ook is het tegen de achtergrond van de financiële megaklus waar het nieuwe kabinet voor staat op zichzelf logisch en legitiem, dat men ook kritisch kijkt naar de overheid zelf. Je kunt niet de lasten voor burgers en bedrijven verhogen, maar zelf buiten schot willen blijven. Al te vaak zijn zogenaamde bezuinigingen vooral lastenverzwaringen voor burgers en bedrijven. Dus mag - ja, moet - het kabinet ook zoeken naar mogelijkheden het overheidsapparaat goedkoper en efficiënter te laten werken. Doorslaggevend bij de beoordeling is – en eigenlijk geldt, dat op elk beleidsterrein - dat de voorgestelde maatregelen overtuigend zijn en aantoonbaar meerwaarde opleveren.

Schaalvergroting kan dan een bijdrage leveren aan de oplossing. Uitgaande van de publieke doelen moet ook in het openbaar bestuur sprake zijn van een kostenefficiënte bedrijfsvoering om die doelen te verwezenlijken. Dat kan soms via bedrijfsmatige samenwerking, soms is dat onvoldoende of komt het democratisch proces in de knel. Dan zijn verdergaande stappen nodig. De argumentatie voor 100.000-plus gemeenten heb ik nog niet van de minister van Binnenlandse Zaken gehoord; het heeft er veel van weg dat hij het probleem bij de oplossing nog aan het bedenken is.

Terwijl ook hij zou kunnen weten dat uit de literatuur bekend is, dat die schaal bij de uitvoering van veel gemeentelijke taken te groot is: het bestuur wordt duurder in plaats van goedkoper. Daarnaast is sprake van wat ik wil noemen, de decentralisatieparadox: we decentraliseren omdat we de uitvoering van taken dichter bij mensen willen organiseren en omdat we decentraliseren is het nodig de bestuurlijke schaal fors te vergroten, dus de uitvoering van die taken verder van de mensen af - anoniemer- te organiseren.

Overigens u hoeft zich nog niet echt grote zorgen te maken, want de kans is groot, dat het in Den Haag bij woorden blijft. Het adagium daar was, is en blijft “vrijwilligheid”. Waar dit toe kan leiden hebben we in deze provincie recent nog meegemaakt. Een zorgvuldig doorlopen herindelingstraject strandde uiteindelijk in de Tweede Kamer.

Ik daag het kabinet, minister Plasterk, uit de provincies uitdrukkelijk uit te nodigen om op basis van duidelijke randvoorwaarden hun Arhi-verantwoordelijkheid in te vullen. En dan niet op basis van megalomane inwonertallen, maar op basis van regionaal maatwerk en in het besef, dat gemeenten en gemeenschappen niet synoniem zijn. Vanuit deze houding wachten wij het aangekondigde nieuwe herindelingskader van de minister af.

Tot slot kan ik hier vandaag niet staan zonder iets te zeggen over de door de minister van Binnenlandse Zaken aangekondigde fusie van Flevoland, Utrecht en onze provincie Noord-Holland. De minister heeft aangekondigd vol gas te willen geven bij “onze” fusie. Die zou vóór de Statenverkiezingen van maart 2015 haar beslag moeten krijgen.

Ons college van G.S. heeft in een brief aan P.S. aangegeven onder welke voorwaarden er wat ons betreft te praten zou zijn over vergroting van de provinciale schaal. De staten hebben daarover in december ook unaniem een motie aanvaard.

Wat mij betreft geldt voor provinciale schaalvergroting hetzelfde als voor gemeentelijke schaalvergroting. De bestuurlijke organisatie is geen doel op zichzelf en als het beter en goedkoper kan, moeten we dat vooral doen.

Tegen de achtergrond van een spectaculaire daling van het aantal gemeenten in de achter ons liggende decennia (van 1500 vlak na de Tweede W.O. tot ruim 400 nu) en een toename van het aantal provincies van elf naar 12 (sinds Flevoland in 1986 provincie werd), is het niet raar en ook zeker niet verboden om naar de schaal en begrenzing van provincies te kijken. Het is ook niet voor het eerst dat naar de schaal van het middenbestuur wordt gekeken.

Er zijn boekenkasten over vol geschreven en er zijn verschillende voorstellen tot verandering gedaan. Alleen, tot concrete resultaten heeft dit nooit echt geleid. Een belangrijke oorzaak was dat steeds werd uitgegaan van blauwdrukken, die dan over het gehele land zouden moeten worden uitgerold. Blauwdrukken zijn weliswaar aardig voor academische discussies of diepzinnige gesprekken op regenachtige zondagmiddagen. Het lijkt “bestuur met een visionaire uitstraling”, maar ze leiden, zoals u en ik maar al te goed weten, in de bestuurlijke praktijk zelden tot resultaat.

In het noordelijke deel van de Randstad is al vaak over de bestuurlijke organisatie nagedacht. Juist ook vanwege de grote economische waarde en dynamiek die deze metropoolregio vertegenwoordigt. Fusie kan de bestuurlijke drukte verminderen. Mogelijk zijn er ook kostenvoordelen te behalen. Mogelijk zit er toegevoegde waarde in het aansturen vanuit één autoriteit (denk aan infra- en de woningmarkt), en mogelijk zijn er positieve effecten voor de economische dynamiek.

Maar dat moet dan wel eerst worden aangetoond. En dan moet er een gefuseerde provincie nieuwe stijl gevormd worden die in staat is die “mogelijke” voordelen ook daadwerkelijk in klinkende munt om te zetten.

Daarover gaat onze brief aan P.S.; wij waren en zijn bereid open en constructief kritisch met de minister mee te denken, mits die bereidheid ook bij de minister en het kabinet aanwezig is. Bij voorbaat “nee” zeggen zou ook ongepast zijn, want het openbaar bestuur - dus ook de provincie Noord-Holland - is er niet voor zichzelf.

Er ligt inmiddels een brief van de minister van 14 december jl. waarin een poging tot onderbouwing van het fusievoornemen wordt gedaan. Ik kan daar kort en duidelijk over zijn: die poging is niet geslaagd. Besturen op de tast hoeft niet altijd slecht te zijn. Maar bij een dergelijke ingrijpende operatie mag worden verwacht dat er overtuigingskracht met visie aan ten grondslag ligt, wil het voornemen tenminste geloofwaardig zijn.

De brief van de minister wemelt van de aannames en onbewezen stellingen. Ook mag worden verwacht dat er van kabinetszijde als geheel consistent wordt gehandeld. De vorming van de vervoerregio met een rechtstreekse geldstroom van het rijk naar die exoot in ons binnenlands bestuur is in flagrante tegenspraak met de voornemens van de minister van Binnenlandse Zaken om de bestuurlijke drukte terug te dringen. Als het kabinet geloofwaardig wil verbouwen in het huis van Thorbecke, wees dan consistent en spreek met één mond!

Binnenkort komt de minister met ons college van G.S. praten over zijn voornemen. Hij is vanzelfsprekend van harte welkom. Ik hoop - en verwacht van een minister met ambitie - dat hij dan wel met een beter verhaal komt. Mocht uiteindelijk blijken dat het om niet meer dan een “platte” fusie van drie provincies gaat zonder enige toegevoegde waarde, dan zal het ook voor het bestuur van Noord-Holland uitermate moeilijk worden om daar ook maar een begin van enthousiasme bij te krijgen. Ik zeg dat ook tegen de achtergrond van mijn sterke overtuiging dat Noord-Holland in ieder geval één probleem niet heeft, en dat is een bestuurskrachtprobleem. Wij kunnen ons de komende jaren uitstekend redden en de dingen die we moeten doen ook heel goed en efficiënt doen.

Over het proces wil ik nog wel dit kwijt - en dat zullen we ook nadrukkelijk tegen de minister zeggen. Snelheid is prima, maar zorgvuldigheid is in dit verband geen vies woord; integendeel. Het gaat immers om bestuursorganen met taken waar veel burgers, bedrijven, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties mee te maken hebben; ik neem aan dat ook de minister van mening is dat tijdens de eventuele verbouwing de winkel gewoon open moet blijven.

Daarnaast zijn er ongeveer 3.000 medewerkers bij betrokken. Wij zullen aandringen op een zorgvuldig proces, waarbij het belang van een goede dienstwerking centraal staat. Daarnaast zullen wij ook zelf op korte termijn het initiatief nemen om met hen, met u in gesprek te gaan.

Tot slot iets van een andere orde.

Ik wil nu al in de winter de aandacht vragen voor de jaarlijkse zomerslaap in dit land: het lijkt of we van begin juli tot begin september dicht zijn! Dat is niet meer van deze tijd als alles op alles moet worden gezet om de economie uit het slop te trekken! Ik zou dus willen eindigen met de hartekreet: weg met de vakantiespreiding!

Dames en heren,

Ik hoop, dat u het komende jaar veel schouderklopjes mag ontvangen, én uitdelen. Digitaal, of anderszins. Verder wens ik u veel succes en wijsheid toe bij het vervullen van uw taak, welke dat ook is.

Dank u wel.'